Quem são os órgãos da administração pública?

RESUMO 

O presente artigo a ser apresentado visa abordar de forma breve e didática a estruturação da Administração Pública, mais objetivamente sobre suas noções gerais, as diferenciações de suas estruturas internas, bem como os integrantes que a compõem e suas especificidades. 

O objetivo deste trabalho é trazer assunto de forma mais clara possível, visando o fácil entendimento. 

Essa produção será dividida em três partes, em primeiro momento será exposto as noções gerais da Administração Pública, em segundo a diferenciação de suas estruturas internas e, por fim, em sua terceira parte será dedicada ao entendimento dos integrantes da mesma. 

A metodologia aplicada é a pesquisa descritiva, realizada através de pesquisa bibliográfica.  

Palavras-Chave: Noções básicas, classificação, características, legislação. 

RESUMEN 

 Este artículo a ser presentado tiene como objetivo abordar breve y didácticamente la estructuración de la Administración Pública, más objetivamente sobre sus nociones generales, las diferenciaciones de sus estructuras internas, así como los miembros que la componen y sus especificidades. 

El propósito de este documento es hacer que este tema sea lo más claro posible, con el objetivo de facilitar la comprensión. 

 Esta producción se dividirá en tres partes, en primer lugar expondrá las nociones generales de la Administración Pública, en segundo lugar, la diferenciación de sus estructuras internas y, por último, en su tercera parte se dedicará a la comprensión de sus miembros. 

 La metodología aplicada es la investigación descriptiva, realizada a través de la investigación bibliográfica. 

Palabra-clave: Conceptos básicos, clasificación, características, legislación.

SUMÁRIO 

Introdução. 1. Noções gerais da Administração Pública; 1.1. Princípios inerentes a estruturação da Administração Pública; 2. Diferenciação das estruturas internas e suas características; 2.1. Administração Direta; 2.2. Administração Indireta; 2.2.1. Integrantes da Administração Pública Indireta; 2.2.1.1. Autarquias; 2.2.1.1.1. Tipos de Autarquias; 2.2.1.2. Fundações; 2.2.1.3. Agências Reguladoras; .2.2.1.4. Agências Executivas; 2.2.1.5. Empresas Públicas; 2.2.1.6. Sociedades de Economia Mista. Conclusão. Referências. 

INTRODUÇÃO 

De acordo com a tendência dos dias atuais, em que princípios constitucionais são desrespeitados constantemente em prol do beneficiamento de alguns, se fez ainda mais necessário o entendimento sobre a Administração Pública e suas características, pois somente assim, compreendendo de forma plena o funcionamento do Estrado, será possível reverter tal quadro crítico. 

1. Noções Gerais da Administração Pública 

A Administração Pública se apresentar como o poder do Estado de coordenar, ou seja, é por ela que o Estado faz valer a sua autoridade de legislar e tributar, fiscalizar e regulamentar. De acordo com a doutrina, a Administração Pública pode ser diferentemente conceituada a depender do prisma a qual se é analisada. Do ponto de vista material ou funcional, a palavra administração se referirá a atividade ou função administrativa realizada pelos seus entes públicos. 

Já, em seu sentido orgânico ou formal, a mesma será conceituada como sendo um conjunto de diretrizes e princípios estabelecidos em lei, para guiar as atividades administrativas, organizar os serviços prestados pelas entidades e órgãos e orientar seus agentes públicos.  

O principal objetivo da máquina administrativa é a proteção dos interesses da coletividade, resguardando sua soberania em face do direito privado, como também o atendimento dos fins do próprio Estado. A mesma também se faz presente nas quatro esferas do governo, sendo elas, a federal, estadual, municipal e distrital. 

1.1. Princípios inerentes a estruturação da Administração Pública 

Está prevista em nossa Constituição em seu art. 37, caput, que a Administração Pública, seja ela direta ou indireta, deverá observar e obedecer aos princípios previstos em seu corpo: 

''Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte (...). ''

De forma breve, os princípios podem ser conceituados da seguinte maneira: 

• Princípio da legalidade: Considerado o fundamento mais importante para a manutenção do Estado Democrático, por ele, a Administração só poderá fazer aquilo que autorizado previamente em lei. 
• Princípio da impessoalidade: A Administração deve atuar de forma que atenda de modo geral, ou seja, a todos, mesmo que esse possam ser um conjunto de pessoas especificas, como, por exemplo, a comunidade portadora de deficiências. 
• Princípio da moralidade: Por ele, a Administração deve administrar de forma idônea, moral, respeitando as leis. 
• Princípio da publicidade: As atividades administrativas devem ser transparentes, pois a publicidade, além de ser requisito de eficácia para os atos administrativos, também é o meio pelo qual se faz seu controle. 
• Princípio da eficiência: o administrador deverá escolher sempre os melhores meios e as entidades devem sempre se organizar adequadamente para assim assegurar o melhor resultado possível. 

Porém, segundo o doutrinador Carvalho (2017, p. 159), existe alguns princípios que são intrínsecos e que por isso, deverão estar sempre presentes para nortear a organização administrativa, sendo eles: 

• O princípio do planejamento: Por ele, toda atividade administrativa deve obedecer a um planejamento que tenha por objetivo promover o desenvolvimento econômico-social e manter a segurança nacional. 
• Princípio de coordenação: Este define que a atividade administrativa deve se organizar hierarquicamente a fim de evitar desperdícios de recursos ou desvio de função. 
• Princípio da descentralização administrativa: É a transferência da prestação de alguns serviços a outros entes federativos ou pessoas jurídicas especializadas com o intuito de obter maior eficiência na realização destes. 
• Princípio da delegação de competência: Ocorre quando a competência administrativa dos agentes e delegada a outros dentro da mesma estrutura hierárquica. 
• Princípio do controle: Por ele, todos os níveis de governo terão o poder de controlar as atividades administrativas, aplicando a correta execução e observando corretamente as suas normas. 

2. Diferenciação das estruturas internas e suas características 

A Administração Pública possui dois tipos diferentes de estruturas, a direta e a indireta. 

2.1. Administração Pública Direta 

A administração direta é caracterizada por ser um conjunto de órgãos, que em regra são desprovidos de personalidade jurídica, porém possuem capacidade administrativa, política e financeira. As exceções a essa norma são, a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal. Esses órgãos atuam diretamente pelo Estado, como se esse o fosse. 

Outra característica dos órgãos da administração direta é o modo pelo qual são criadas, já que, se inicia por meio de lei redigida pelo Presidente da República, como se conclui com a seguinte leitura do arts. 61, § 1°, II, e, da CF e 84, VI, a, da CF: 

''Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. 

§ 1o São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: 

II–Disponham sobre: 

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; 

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: 

VI–Dispor, mediante decreto, sobre:  

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; ''

Dentro da administração direta existe institutos conhecidos como centralização, desconcentração e descentralização que são meios pelo qual a administração outorga ou delega alguns de seus serviços para que assim possam ser realizados de forma mais eficiente. Esses se conceituam da seguinte forma: 

• A centralização ocorrerá quando a atividade for exercida diretamente pelas entidades estatais já mencionadas. 
• A desconcentração ocorre quando a competência para exercer a atividade administrativa é passada para órgãos que compõem a administração direta. 
• A descentralização ocorre quando a atividade administrativa é transferida para outra entidade, pública ou privada, que não compõem a administração direta.  

2.2. Administração Pública Indireta 

Diferentemente a administração direta, a formação da administração indireta é feita pela presença de pessoas jurídicas e não mais de órgãos. Essas pessoas jurídicas são as entidades citadas na descentralização, ou seja, são as pessoas de direito, público ou privado, que receberam a transferência de titularidade e execução dos serviços naturais a administração direta. 

A Administração indireta possui também algumas semelhanças com a direta, como, por exemplo, a sua forma de criação que também se dá por meio de lei, conforme o art.37, XIX, da CF: 

''Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte (...). 

XIX–somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;'' 

Porém, segundo Spitzcovsky (2019, p.222), deve se observar com atenção ao tipo de personalidade jurídica que essas entidades possuem, pois se a personalidade jurídica for de direito público a simples aprovação da lei já torna possível sua criação, todavia, se esta for de direito privado, além da necessidade da aprovação da lei também terá que ter a aprovação de seus estatutos socias, bem como a seu registro em órgão competente. 

Outra característica das entidades da administração indireta é que além de poder exercer a prestação de serviços públicos, poderá também explorar atividade econômica.  

2.2.1. Integrantes da Administração Pública Indireta 

A administração pública indireta possui seis diferentes tipos de pessoas jurídicas que lhe auxiliam na prestação de serviços, sendo essas: Autarquias, Fundações, Agências reguladoras e Executivas, Empresas Públicas e Sociedade de Economia Mista. 

2.2.1.1. Autarquias 

Autarquias conceituam-se como pessoas jurídicas pertencentes ao direito público que tem por função exercer atividades típicas da Administração Pública, como, por exemplo, saúde, segurança, entre outros. Seu conceito está previsto no art. 5°, I, do Decreto-lei n. 200/67:  

''Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: 

I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. ''

Dentre suas características, está a sua criação e extinção, que dependerá da publicação de lei específica com já mencionado art. 37, XIX da Constituição Federal; elas possuíram capital exclusivamente público e autonomia administrativa, financeira e patrimônio próprio, ou seja, elas não possuíram nenhum vínculo hierárquico com a Administração Pública podendo assim desempenar suas atividades de forma independente, porém isso não significa dizer que elas não poderão ser fiscalizadas pois isso poderá ocorrer através da chamada tutela ministerial. 

Outra característica das autarquias está nas suas atividades, pois, como mencionado antes, elas exercem atividades típicas da Administração, logo é proibido que a mesma pratique atividades econômicas, já que, os serviços prestados são de caráter público. 

As mesmas também podem usufruir de privilégios processuais como imunidade tributária e não ser incluída na expressão ‘’Fazenda Pública’’, como pode ser conferido no art. 150, § 2º, da CF: 

''Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: 

VI–Instituir impostos sobre: 

a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros; 

§ 2o A vedação do inciso VI, “a”, é extensiva às autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes.''

Seu regime de vinculação será o estatutário e estas possuíram responsabilidade objetiva e direta, ou seja, responderão objetivamente pelo prejuízo causado por seus agentes, mesmo que não se comprove dolo ou culpa, e serão diretamente acionados pelos danos que causar. 

Alguns exemplos de autarquias são: Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL); Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL); Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA); Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC). 

2.2.1.1.1. Tipos de Autarquia 

De acordo com o doutrinador Mazza (2019, p.201,202), as autarquias podem ser identificadas em seis diferentes tipos: 

• Autarquias administrativas: São as consideradas autarquias comuns por possuírem regime jurídico ordinário. 
• Autarquias especiais: Se diferenciam das administrativas por possuírem maior autonomia. 
• Autarquias corporativas: São as entidades responsáveis pela fiscalização e controle de certas profissões, como, por exemplo, a OAB. 
• Autarquias fundacionais: Também conhecidas como fundações públicas, serão criadas quando houver afetação do patrimônio público. 
• Autarquias territoriais: São setores geográficos dirigido pela União, conhecidos também como territórios federais. 
• Autarquias contratuais: São assim chamadas associações públicas que se originaram de um consórcio entre entes federativos. 

2.2.1.2. Fundações 

Fundações públicas são definidas como pessoas jurídicas de direito público ou privado, que são criadas a partir de autorização por lei, possuem capital público e executam atividades de interesse público do Estado e dependendo de qual personalidade de direito assumir, está poderá ter diferentes atributos. 

Se estas assumirem como pessoas de direito público, serão conhecidas como fundações públicas ou autarquias fundacionais e terão as mesmas características de autarquias, acima já citadas. Porém, se escolherem o ramo do direito privado, serão em partes, regidas pelo direito privado, não devendo confundi-las com as fundações particulares que são regidas inteiramente pelo direito privado. Seu conceito legislativo pode ser encontrado no art. 5°, IV, do Decreto-lei n. 200/67: 

''Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: 

IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987).'' 

Alguns exemplos de fundações são: Funai, Funasa, IBGE, Funarte e Fundação Biblioteca Nacional. 

2.2.1.3. Agências Reguladoras 

As agências reguladoras são conhecidas como uma espécie de autarquia sob regime especial e que tem por finalidade controlar, regulamentar e fiscalizar a execução dos serviços públicos que foram transferidos as pessoas jurídicas de direito privado. 

Elas são criadas por meio de lei e já nascem para realizar tal atividade, se encontram entre a administração pública direta e indireta, e não possui vinculo hierárquico, porém também são fiscalizadas. 

Alguns exemplos de agências reguladoras: ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações); ANP (Agência Nacional de Petróleo); ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica); ANAC (Agência Nacional de Aviação Civil); ANTT (Agência Nacional de Transportes terrestres); ANVISA (Agência Nacional de Vigilância Sanitária); 

2.2.1.4. Agências Executivas 

As Agências executivas são autarquias, fundações ou órgãos que recebem esse título através da celebração de um contrato de gestão entre elas e o Governo Federal, ou seja, elas se qualificam para se tornar uma agência executiva. Esse contrato tem por objetivo aumentar a autonomia dessas fundações em troca da fixação de metas para a execução da atividade administrativa que essas exerçam. Sua área de atuação se encontra na Administração Pública direta. 

Alguns exemplos de agências executivas: Inmetro. 

2.2.1.5. Empresas Públicas 

Empresas Públicas são pessoas jurídicas de direito privado criadas a partir de autorização em lei específica e que possuem capital exclusivamente público. Seu conceito legislativo está previsto no art. 5°, II, do Decreto-lei n.200/67: 

''Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: 

II - Empresa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969).''

Estas poderão exercer a atividade de prestar serviços públicos ou exploração de atividades econômicas; quando praticar a exploração, poderá esta ser feita sob qualquer modalidade empresarial.  

Assim como as autarquias, as empresas públicas também possuem autonomia administrativa, financeira e patrimônio próprio, logo, não possui nenhum vínculo hierárquico, porém poderá ser fiscalizada assim como os demais já citadas. 

As empresas públicas não tem o direito de usufruir de privilégios processuais, como previsto no seguinte entendimento: 

“As prerrogativas processuais conferidas à Fazenda Pública devem ser interpretadas restritivamente. Somente as pessoas jurídicas de direito público, incluídas as autarquias, é que estão compreendidas no conceito de Fazenda Pública. Nele não se incluem as empresas públicas nem as sociedades de economia mista (STJ, 1ªT., Resp 30367-2 DF, rel. Min. Demócrito Reinaldo, julgado em 03.03.1993).''

A empresa pública, responderá diretamente pelos danos causados e o Estado poderá ser acionado subsidiariamente quando está prestar serviços públicos, porém se esta explorar atividade econômica o Estado ficará isento de responsabilidades. 

Alguns exemplos de empresas públicas: BNDS (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social Federal); Embrapa (Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária); CEF (Caixa Econômica Federal). 

2.2.1.6. Sociedades de Economia Mista 

São definidas como pessoas jurídicas de direito privado que, assim como a empresas públicas, também podem executar a prestação de serviços ou a exploração de atividade econômica. Estás contam com o capital misto, ou seja, cinquenta por cento mais um (50% + 1) do capital deve ser público e o restante pode ser privado; estas somente podem ser constituídas na modalidade empresarial de sociedade anônima. Sua definição encontra-se no art. 5°, III, do Decreto-lei n. 200/67:  

''Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: 

III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969).'' 

Sua criação se dá é através de autorização em lei, mas é necessário que após aprovação da lei, ainda ter seus estatutos socias aprovados e registrados. Também possui, como as demais citadas acima, autonomia administrativa, financeira e patrimônio próprio, não são subordinadas, mas podem ser fiscalizadas. 

As sociedades de economia mista não possuem nenhum tipo de privilégio processual ou prerrogativa e sua responsabilidade pelas obrigações contraídas se equipara as da empresa pública. 

Conclusão  

Este artigo visou a introdução breve e clara de algumas definições e características e especificidades da estruturação da Administração Pública, visando a fácil assimilação. Foram abordados conceitos da Administração, diferença entre suas estruturas, os institutos da centralização, desconcentração e descentralização, como também os integrantes da máquina administrativa.   

Referências 

SPITZCOVSKY, Celso. Direito Administrativo Esquematizado. 2° ed. São Paulo: Saraiva Jur, 2019. 

CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 4° ed. Salvador: jusPODVIM, 2017. 

MAZZA, Alexandre. Manual de direito Administrativo. 9° ed. São Paulo: Saraiva Jur, 2019.